深圳全球招商背后的土地“腾挪术”

本刊记者/苏杰德

发于2019.12.2总第926期《中国新闻周刊》

深圳大友钢铁有限公司，正在面临成立26年来的最大难题。

1993年，深圳市光明区新湖街道公常路10号，深圳大友钢铁有限公司（下称大友钢铁）建立了号称当时中国最大的钢铁线材二次加工生产基地。那时，光明区还叫公明镇，归属宝安区管辖。

26年后，尚在营业的大友钢铁面临去留的问题。今年11月5日，深圳市宣布：史无前例地一次性拿出30平方公里土地用于全球招商。其中，光明区4块地块入选，大友钢铁就位于光明科学城启动区地块。在大友钢铁脚下的土地上，光明区准备打造世界一流科学城和深圳北部中心，像大友钢铁这样的传统产业需要腾出土地，给新兴产业让路。

“整个片区就剩下我们跟隔壁的一个厂。”大友钢铁一位负责人崔明（化名）告诉《中国新闻周刊》：“我们公司是三证齐全的。”手握产权证的大友钢铁，并不满意政府的补偿方案，也成为这个片区没有搬迁的最后两家公司之一。

近些年，深圳一直在探索转型升级路径，而此次集中推出连片优质产业用地用于全球招商，意在“推动形成新一轮招商引资产业发展的高潮”。但可开发土地资源不足，一直是困扰深圳转型升级的紧箍咒。早在2012年，深圳市规划和国土资源委员会的统计数据就已经提出预警：行政辖区面积仅有不到2000平方公里的深圳，预计到2020年新增可建设用地仅58平方公里。

土地供应的红灯早就亮起，深圳的土地“腾挪术”将持续迎来考验。

制造业承压

“这次我们史无前例地一次性拿出30平方公里土地，面向全球进行产业招商，就是为了让更多的优质企业参与深圳发展。” 深圳市发展和改革委员会主任聂新平11月5日在新闻发布会上介绍。

深圳这次招商，可供产业用地一共是35块，总面积超过30平方公里，其中深圳市域范围内可供应产业用地约25平方公里，深汕合作区可供应产业用地约5平方公里。

这些地块零散分布在各个区县，深圳给它们划定了较为明确的产业发展方向。按照产业门类，以新兴产业、先进制造业为主导的片区主要分布在宝安、龙岗、龙华、光明、坪山和深汕合作区；以总部基地为主导的片区主要分布在南山、福田；以科技研发为主导的片区主要分布在光明、大鹏；以高端物流为主导的片区主要分布在宝安、盐田。除了罗湖区之外，深圳其他各区都参与了此次产业用地集中供应。

深圳的这次全球招商的力度不可谓不大。有统计显示，从2008年到2016年，深圳工业用地主要采取挂牌方式出让，年均出让50余宗，年均出让用地规模约1.9平方公里。粗略计算，这次招商的面积相当于过去十年工业用地面积之和。

横向对比来看，深圳市域总面积1996.85平方公里，而上海市域面积是深圳的三倍，但上海整个“十三五”的新增产业用地才25~30平方公里。

深圳大学经济学院教授钟坚告诉《中国新闻周刊》，“根据产业发展需要，深圳这次属于主动出击，过去很少有这种大规模的招商。”

深圳市委党校（社会主义学院）巡视员、副院长谭刚对《中国新闻周刊》表示，30平方公里产业用地招商政策的推出可能跟当前深圳经济形势相关。

就在这次发布会前一天，11月4日，深圳市公布第三季度经济数据，今年前三季度生产总值18689亿元，同比增长6.6％，前三个季度经济增速分别为7.6％、7.2％、5.2％，第三季度增速的突然放缓格外引人关注。

特别值得注意的是，第三季度中，深圳第二、三产业增加值增速分别为2.4％和7.2％。中金对此解读称：“第二产业增速的放缓是拖累深圳经济增速下滑的主要因素。”

深圳市委常委、常务副市长刘庆生在发布会上特别提到了第二产业对深圳的意义。“第二产业、第三产业的比例总体是4比6，也就意味着深圳的发展结构以工业为代表的第二产业在发挥着支撑性、基础性的作用。”刘庆生说，工业占比所发挥的价值不言而喻，“所以是我们工作的重中之重”。

在北上广深四个一线城市中，深圳的第二产业占比最高。以2019年前三季度第二产业占GDP比重为例，北京、上海、广州、深圳分别为17.4％、27.5％、27.6％和39.3％。在产业用地紧缺的情况下，是否要保留这么高的二产比例，也曾在深圳引发过探讨和争论。

钟坚认为，深圳应该进一步提高服务业比重，向新加坡看齐，因此短期的制造业增速放缓导致“失速”并不值得担心。

“转型过程中还能猛跑吗？就比如，我们开汽车要挂挡，不刹车你能挂挡吗？”在钟坚看来，一般的产业周期是20年，上一波周期从上世纪90年代开始，深圳领跑全国。现在已经开启新的周期，深圳也面临向第二个20年产业转型，这可能需要经过一个痛苦的过程，“所以深圳现在急着补短板，这对深圳服务业的发展至关重要。”

向存量动刀

对于深圳来说，“地荒”是个老话题。

深圳想过向周边城市要地。2011年，在广东省政府协调下，深圳和汕尾两市联合成立了深汕特别合作区。2018年，深汕特别合作区的经济社会事务由深圳全面主导，总面积468.3平方公里的飞地成为深圳的第“10+1”区。

不过，这块飞地的产业要素优势远远比不上深圳本土，这也意味着深圳土地开发利用需要在存量上下功夫。

“深圳做得最好的地方，就是政府和市场相向发力。”深圳大学产业经济研究中心主任魏达志告诉《中国新闻周刊》：“在政府控制、主导土地资源的情况之下，能够尽可能地发挥市场的作用。”

深圳在土地制度改革与土地资本化路径摸索的问题上，一直处于先锋的位置。1987年，深圳模仿香港的土地批租制，敲出“中国土地拍卖第一槌”，第一次突破了无偿、无限期使用的土地行政划拨制度，迈出通过市场机制配置土地资源的第一步，这种模式极大缓解了大规模城市基础设施建设对资金需求的压力。

但是，深圳早期粗放的土地利用模式为后来的很多问题埋下了伏笔。2013年，广东工业大学教授谢涤湘发文称：“由于注重以价格低廉的土地吸引资本，导致土地利用粗放，土地利用效益不高……工业用地效益最高的福田区是最低的光明新区的20倍左右……深圳几个国家级开发工业园区的工业用地效益是这些低效益工业用地的1000倍左右。”

直至今日，深圳在土地利用效益方面，与世界一流城市仍有不小的差距。深圳市副市长刘庆生在发布会上表示，从地均产出的角度来看，深圳每平方公里的产出大约为13亿元，香港大约为21亿元，新加坡大约为33亿元，纽约接近90亿元；从人均产出的角度，深圳大约是28000美元左右，香港、新加坡、东京、纽约等城市都大幅超过深圳。他坦言：“这种现状，支撑不了（深圳成为）全球标杆城市，我们必须要进一步努力，使深圳发展的能级更高、更强。”

此外，深圳土地遗留问题也比较多。谢涤湘撰文称：“土地历史遗留问题是指，曾经省市区政府或各开发区管理部门批准但未办理合法用地手续的、未经各级政府审批、但已实际投入资金进行土地开发的土地。”

深圳很早就意识到“地荒”问题，并开始探索新的发展路径。深圳市规划和自然资源局相关负责人告诉《中国新闻周刊》，“早在2011年，深圳就主动改革、大胆创新，在传统土地征收模式的基础上，提出了土地整备的新模式。”2012年，深圳在全国第一个成立了土地整备局，推进土地的二次开发利用。

以2012年为拐点，深圳存量用地供应首次超过新增用地，进入以存量用地为主的发展新阶段。深圳市规划和自然资源局相关负责人告诉《中国新闻周刊》，当时，深圳就开始面对产业腾笼换鸟的问题。

但在实践中，深圳也遇到了不少挑战。深圳市规划国土发展研究中心李嘉瑜曾撰文指出，2013年版的《深圳市城市规划标准与准则》，对工业用地新型产业类型并未有明确规定，直接导致了新型产业用地供应模糊。历年出让的虚拟性产业用地中，存在着不少的用地权利主体为房地产或金融投资公司等。

针对漏洞，深圳也进行了弥补。2017年，深圳市发布“十三五”规划，明确指出：深圳需提高“工改工”比例，并严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”项目，保证到2020年深圳工业用地比重不低于30％，划定了270平方公里的“工业红线”。

然而，时至今日，土地遗留问题仍客观存在。深圳市规划和自然资源局介绍，“深圳还存在大量已完成征转，但经济关系未理顺、存在历史遗留问题的低效建设用地，这些地块一般比较规整、区位条件较好，但是由于经济关系复杂、土地遗留问题多、处置规则不明确等，盘活利用较困难。”

土地整备难题

这次用于全球招商的30平方公里产业用地，基本上都属于二次开发，也牵出了已有产业的去留问题。

光明区有四块土地进入此次招商范围，最大的两块土地都属于光明科学城。其中的一地块上，至今仍有两家公司未与当地政府部门达成协议。

光明区位于深圳市的西北部，地处粤港澳大湾区和广深港澳科技创新走廊重要节点，准备打造世界一流科学城和深圳北部中心。其中，光明科学城是深圳建设综合性国家科学中心的核心承载区，光明区政府正不遗余力地推动该地区的土地整备。

今年2月25日，光明区公布科学城启动区项目补偿安置方案。3月1日，项目正式启动签约，计划于3月31日完成签约任务。4月，光明科学城启动区正式启动现场清拆。当时媒体报道：一支近500人的土地整备队伍，在“几间简陋铁皮厂房改造而成的办公区域内，不分日夜推动着科学城启动区土地整备工作的高效推进”。

“整个片区就剩下我们跟隔壁厂还在，我们是三证齐全的。”大友钢铁一位负责人崔明告诉《中国新闻周刊》，其他已经被征收的土地很多都是没有产权证的。大友钢铁官网显示，公司1993年2月成立，同年12月份正式投产，占地面积10.6万平方米，是中国地区最大的钢铁线材二次加工生产基地。

崔明介绍，一般来说，政府征地会采取“三步走”方案：先友好协商；谈不拢，会走第2道程序，即先开听证会，然后公示补偿意见书；公示后再谈不成，政府会出一个强制征收决定书，公示之后还有6个月的申诉期。

9月底，光明区曾召开光明科学城启动区项目“国有出让土地上房屋征收补偿方案”的听证会，参加的企业就有大友钢铁等几家企业。企业提出，希望采取“土地置换+货币补偿”的征收补偿方式，置换光明区精华地段或者在科学城项目地区进行就地改造。政府的最终方案是：属鼓励发展项目的可以按“工业进园”的规定给予安排用地。

此次征求意见，双方对于补偿内容仍然没有达成一致。“补偿已经协商过了，还是谈不拢。” 崔明说，对于大友钢铁的土地置换诉求，区政府的回应是：“光明新区没有什么太多的地给你选择了。”

崔明坚持，大友钢铁有自己的难处，“我们有考虑过搬到其他地方，但是第一需要时间，第二要有合适的地方，第三也需要钱。这边没有货币补偿，那边我就没法买地盖厂房。”

除了被迫搬迁腾退，近几年，由于土地成本、厂房租金、原材料价格、人力薪酬等要素价格的上涨，以华为为代表的企业主动外迁现象逐渐增加，不少都溢出到了周边的东莞等地。

根据《深圳市2018年中小企业发展情况的专项工作报告》，2018年，深圳有91家规模以上工业企业出现外迁情况。该报告还指出，近三年外迁的192家企业中，电子信息制造企业共计27家，占全部外迁企业的37.5％。

深圳产业腾笼换鸟的工作正在进入攻坚期。钟坚告诉《中国新闻周刊》，深圳鼓励发展未来跟城市竞争力相结合的产业，“一般加工贸易产业的土地，它是不会供给你了。”

但对好的项目，深圳表示会有充足的土地。深圳市常务副市长刘庆生在这次发布会上表示，“只要是符合深圳未来发展定位的产业，愿意到深圳来，我们非常欢迎，用地予以保证，要多少地满足多少地……如果是传统的低端产业，或者说不符合深圳未来发展方向的产业，确实没有空间。”