华能靖边光伏项目已停工，部分地面被铺设上了防沙网。

2019年12月24日，《中国经营报》记者来到陕西省靖边县东坑镇伊当湾村。在华能陕西靖边电力有限公司伊当湾100兆瓦光伏发电项目（以下简称“华能靖边光伏项目”）所在地，记者看到项目施工已经停止，现场工人正在给裸露的黄沙铺设防沙网。

记者采访获悉，华能靖边光伏项目3000余亩的土地手续为备案制，并非审批制。而且截至目前已经获得发改、国土、环保等13项相关手续。

但对于上述光伏项目部分用地的定性问题，靖边县土地管理部门与林业部门下发的文件存在差异。靖边县国土部门认为是“未利用地”，而林业部门却认定为“牧草地”。争议背后，仍待调查组揭开真相。

倒下的林木

在伊当湾人的记忆里，植树造林已经有几代人了。二组村民殷峰（化名）告诉记者，从上世纪70年代开始，伊当湾的村民就开始植树了，到90年代初，国家开始每年进行飞机播种，由于干旱，林木的成活率并不高。90年代末，全国劳模牛玉琴又带领东坑镇中学2000名师生再次来到伊当湾植树造林数万亩。在多方的努力下，使得原先一望无际的沙漠慢慢变成了绿洲。

正是基于上述治沙成效，2019年9月19日，全国绿化委员会发布《关于表彰全国绿化模范单位和颁发全国绿化奖章的决定》，靖边县被授予“全国绿化模范单位”称号，这是全国造林绿化工作评比表彰中的最高奖项。

不过，在2019年，伊当湾逾3000亩的林草地却因为华能靖边光伏项目遭到破坏。当年5月4日，伊当湾村民发现村子里的林木被砍了，当时村民粗略估计约有1000亩。

随后，村民向当地林木公安机关报告，森林公安对现场进行了拍照取证。同时，林木的砍伐也停止了一段时间。

2019年6月中旬，华能靖边光伏项目施工方向村民们出示了一份《林木砍伐证》，指标约2400棵。“6月份施工队砍伐的是西气东输管线以南的林木，9月份施工队又将西气东输管线以北的林木砍伐了。”二组村民向记者提供了一份当时向政府部门反映毁林的相关材料显示，预计毁林约10万株。

对于该数字，殷峰表示，这并不是村民凭空捏造，而是类推计算所得。“当时，我们对被砍伐的林地树桩进行检查，发现有的每亩地有林木50多棵，有的30多棵，还有的达到70多棵，手指粗的不做计算。”村民们告诉记者，如果每亩平均按照30棵计算，那3280亩的林地，就应该有约10万棵的林木。

12月24日，记者在华能靖边光伏项目现场看到，虽然仍有大型机械，但是已经停止工作。

在已经停工的现场，村民指着远处的林子告诉记者，“没有砍伐之前，这边的林子和那边的林子一样，现在全秃了。”随着一阵大风刮过，光伏项目所在地还没有来得及铺设防沙网的裸露黄沙随风而起，而远处的林木也随风摇曳。

虽然上述光伏项目被叫停了，但是给逾3000亩的“牧草地”带来的创伤却难以复原。

“项目现在已经停工了，现场的工人主要是铺设防沙网，并不是光伏项目在施工。”一名现场的工作人员向记者表示，冬季风沙大，铺设防沙网是为了防止已经裸露的沙地扩大化。至于华能靖边光伏项目是否会继续开工，该工作人员表示，目前已经成立了调查组，调查结果公布之后才可判断项目的去留问题。

12月26日，靖边县委宣传部方面也向记者证实，自12月20日关注到相关报道后，靖边县自然资源和规划局（以下简称“靖边县自然资源局”）就责令华能陕西靖边电力有限公司暂停光伏项目的施工。

“牧草地”还是“未利用地”？

3000余亩“牧草地”被破坏，华能靖边光伏项目是否有合规的手续，成为舆论的焦点。

对此，12月24日，华能集团方面向记者表示，已经责令靖边光伏项目停工，并且全面复查光伏项目的选址、用地、环评等核准文件以及相关手续。

为了准确获得相关手续的审批情况，记者向华能集团问询，但截至发稿未获正式回复。

公开资料显示，华能靖边光伏项目装机容量为100兆瓦，工程总投资6.9亿元，占地面积219.1公顷，原计划今年9月建成并网。该项目实施单位为华能靖边公司，注册于2010年8月，系华能集团全资子公司。

值得注意的是，华能集团在《关于靖边光伏项目有关报道的说明》中称，该项目用地由华能靖边公司从陕西华益塑夏新能源电力有限公司（以下简称“华益公司”）转租，华益公司与华能系统无关联关系。

记者通过天眼查发现，华益公司注册于2019年1月8日，注册资本为300万元，股东为两名自然人。其经营范围为：光伏、风力发电工程施工等。记者询问华益公司方面，但截至发稿未获回复。

靖边县自然资源局一位负责人向记者表示，华能靖边光伏项目的土地手续分为两部分，一部分是光伏板铺设用地，一部分是建设用地；前者只需要备案即可，后者则需要报批，目前已经上报到陕西省自然资源厅，不过现在项目并未开工建设。

该负责人亦称，光伏项目即便是备案，依然要取得预审批复、项目可行性研究报告、建设审查表、土地权属证明等17项手续才能够备案。“华能靖边公司曾经向局里咨询过，并且提供了一些材料，但是由于材料不全，被退回去了，之后就再没有提供过。”该负责人强调，该光伏项目的备案制并不具备强制性。

事实上，除了备案之外，在2017年5月，当时的靖边县国土资源局曾出具了一份《关于华能靖边东坑伊当湾100兆瓦光伏电站项目开展预审前期工作的函》（靖国土资函［2017］61号），该函件内容显示，上述光伏项目用地约3290亩，其中建设用地9.4亩，未利用地3280.6亩。

除此之外，2017年7月，榆林市发改委发布《关于华能陕西靖边电力有限公司东坑伊当湾100兆瓦光伏电站项目备案的通知》（榆政发改发［2017］490号），同意该项目备案；2019年1月，榆林市自然资源和规划局发布《关于华能靖边东坑伊当湾100兆瓦光伏电站项目用地预审的复函》（榆政自然资规审函［2019］1号），原则同意项目升压站用地预审；2019年4月，靖边县环境保护局发布《关于东坑伊当湾100兆瓦光伏电站项目环境影响报告表的批复》（靖环批复［2019］80号）。

记者获取的一份靖边县林业局关于东坑镇伊当湾村二组村民反映《三千二百亩特冠防护林近10万株杨树不见踪影》的调查报告显示，靖边县林业局方面表示，华能靖边光伏项目在发改、国土、环保等部门均办理过相关手续，并提供相关手续的函件名称以及文号共计13项。

不过，记者对比发现，靖边县国土部门与林业部门下发的文件对上述光伏项目用地的定性存在差异。

靖边县林政稽查大队关于华能靖边光伏项目用地情况说明中指出，该项目临时铺设光伏板拟用地面积为219.0786公顷（3280亩），根据靖边县林地保护利用规划（2010—2020）数据库查询显示地类为“牧草地”。而在2017年5月靖边县国土资源局印发的文件显示，该部分地块为“未利用地”。

对于上述差异，上述靖边县自然资源局负责人表示，土地部门之所以认定为未利用地是依据2009年第二次全国土地调查中的认定成果。至于差异，可能是因为国土部门是管地的，而林业部门管的是地面附属物。

“不管是国土部门认定为未利用地，还是林业部门认定为牧草地，在这3280亩的土地上有我们几辈人植树的辛苦，而且也长出了十几厘米甚至几十厘米的树木。”伊当湾二组村民们认为，长树的地方就应该被认为林地。

土地租赁风险

华能集团方面在《关于靖边光伏项目有关报道的说明》中称，项目土地是由华能靖边公司从华益公司转租而来，而华益公司与华能系统无关联关系。

伊当湾村民告诉记者，2019年6月，华能靖边公司与华益公司签订了一份《华能陕西靖边电力有限公司东坑伊当湾100兆瓦光伏发电项目土地租赁合同》。合同显示，华能靖边公司从华益公司租用的土地为3150亩，租期20年，期满后免费使用该土地5年，共计年限为25年。租金为450元/亩/年，总金额2835万元。对此，华能集团方面未向记者作出回应。

不过，记者从伊当湾二组村民处获得了华益公司与村民之间签署的土地承包合同。据伊当湾村民代表介绍，伊当湾二组共计约有8000亩林地，这些林地均未确权，不过管理权为伊当湾二组。

土地承包合同中显示，今年4月，华益公司与一位马姓村民签订了承包合同。双方约定，承包期限为30年，承包金包含土地承包费和所有附着物补偿款，每亩3100元，总亩数3000亩，合计总承包价930万元，平均约100元/亩/年。

对比上述两份合同，华益公司支付给村民的土地租赁费用与华能靖边公司支付的费用每亩相差约350元。也正是因为华益公司给出的价格较低，二组东村的村民拒绝签字领钱，并干预光伏项目的施工建设，向多部门反映项目涉嫌毁林。

那么，华能为什么不直接向村民承包土地，而采取从华益公司手里转租？对此，榆林一位政府人士认为，土地是光伏项目建设之中的难点，尤其是在土地性质不清晰的情况下，华能作为央企，从第三方手里转租，规避了对应的风险，但是这其中容易滋生利益输送，并且可能会损害土地权益人的利益，产生不稳定因素。

该政府人士告诉记者，类似华能靖边光伏项目在前置手续中有一条是项目社会稳定风险评估审核意见。记者查阅上述项目的相关资料发现，在2018年，中共榆林市委维护稳定工作领导办公室曾出具了一份《关于华能靖边东坑伊当湾100兆瓦光伏电站项目社会稳定风险评估的审核意见》（榆维稳办函［2018］64号）。

事实上，在光伏项目的建设过程中，也有着严格的规定，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。

而榆林因为日照时长，备受光伏产业青睐。据官方统计，截至2018年底，榆林光伏发电装机已达405万千瓦，占陕西全省的62.3%。而在光伏产业快速发展的背后，如何避免与林、草争地，成为企业以及地方政府亟待解决的难题。